Paradoksy samorządu

Jakiś czas temu przygotowałem tekst, w którym opisałem trzy paradoksy spośród wielu, które obserwuję pracując już drugą dekadę w samorządzie. Przyznaję, że chciałbym tę pracę kontynuować, ponieważ poza innymi kwestiami – po prostu ją lubię. Myślę też, że nieco już ją poznałem. Właśnie dlatego chciałbym podzielić się swoimi przemyśleniami o samorządzie jako organizacji. Może ktoś zechce nawet zająć w tej sprawie stanowisko ?

Przez kilkanaście lat pracy w samorządzie moją uwagę zwróciło kilka kwestii, które z punktu widzenia nauk o zarządzaniu oraz mojego doświadczenia, mogą stanowić przyczynek do pogłębionej analizy.   Ta z kolei byłaby znakomitym sposobem na wypracowanie praktycznych rekomendacji, które pozwoliłyby na przezwyciężenie sygnalizowanych paradoksów. Wydaje się, że to z kolei, mogłoby nie tylko zwiększyć efektywność wydawania środków publicznych, ale przede wszystkim zwiększyć efektywność funkcjonowania samorządów, a zatem satysfakcję ich klientów czyli nas wszystkich – obywateli.
Byłoby oczywiście, z punktu widzenia praktyka, czymś niezwykle naiwnym, a zatem – szkodliwym, twierdzenie, że zdiagnozowanie istniejących paradoksów, a następnie propozycja ich przekroczenia zostanie powszechnie zaakceptowana
i implementowana.

Chociaż wydaje się, że nauki społeczne, zorientowane są na proponowanie konkretnych, praktycznych rozwiązań, to natura zasygnalizowanych wydaje się implicite nawiązywać do samego sedna demokratycznego porządku, w którym istnieje przekonanie o równości poszczególnych uczestników życia wspólnoty.

W odniesieniu do funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego jako organizacji posiadających budżety, projektujących, realizujących i kontrolujących szereg usług to przekonanie prowadzi do jednego jeszcze paradoksu. Takiego, którego podnoszenie bywa często orężem w debatach publicznych używanym przez przeciwników demokracji. Istnieje bowiem silne przekonanie znacznej części społeczeństwa, czego szereg dowodów można znaleźć w dla przykładu w debatach internetowych komentatorów, że w związku
z tym, że proces demokratycznego wyboru osób zarządzających naszymi wspólnotami nie nakłada żadnych merytorycznych wymogów na kandydatów do takich stanowisk, oznacza to, że każdy może być wójtem, burmistrzem, starostą czy prezydentem.  Jest to oczywiście poniekąd prawda- każdy obywatel posiadający bierne prawo wyborcze, wygrywając wybory może zostać np. prezydentem miasta. Jest to jednak coś zupełnie innego, od posiadania kompetencji do zajmowania kluczowej pozycji w organizacji dysponującej niejednokrotnie ogromnym budżetem. To z kolei prowadzi do przekonania, że skoro każdy może zostać szefem takiej firmy to kierujący nią nie posiadają żadnych wyróżniających kwalifikacji, a ich krytyka przybiera charakter personalny. To zaś bywa przyczynkiem do rezygnacji z działań reformatorskich, a często również rezygnacji osób z odpowiednim dorobkiem zawodowym
z kandydowania na stanowiska w samorządzie.

Czymś co jest szczególnie interesujące, a być może nawet niepokojące jest zamknięcie debaty dotyczącej problemów zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego – z jednej strony do wąskich zagadnień tematycznych, a z drugiej hermetyczność i eksperckość prowadzonej debaty. To też kwestia paradoksalna, sprawy najbliższe obywatelom, które są w przeważającej części finansowane z ich podatków, nie są przedmiotem powszechnej debaty.

1. Czego dotyczy paradoks?

W działanie samorządu wpisanych jest co najmniej kilka paradoksów, których oddziaływanie wpływa nie tylko na ich działanie, ale również na ocenę, która jako branży wystawiają jej klienci czyli my wszyscy – obywatele.
Paradoks pierwszy – urzędy są silnie sfeminizowane, ale jednocześnie ich kluczowe pozycje w organizacji – te, które pochodzą z wyboru – zajmują głównie mężczyźni. Co ciekawe, kobiety, które są – zgodnie uważane za bardziej empatyczne od mężczyzn, a zatem powinny kreować kulturę organizacji urzędów jako instytucji otwartych na potrzeby, skłonne do zrozumienia potrzeb swoich klientów, oparte na relacjach? Czy tak jest w istocie?

Kolejny paradoks polega na kompletnym braku formalnych, merytorycznych warunków zajmowania kluczowych pozycji w samorządzie. To oczywiście jest wynik zasad demokracji i praw ludzi do biernego prawa wyborczego, niemniej w kontekście zarządzania strategicznego zarządzania powodować może – i jak potwierdza to wiele przykładów powoduje, daleko idące konsekwencje. Mamy oto bowiem do czynienia z sytuacją, w której wszelkie stanowiska w organizacji są precyzyjnie opisane przede wszystkim z punktu widzenia kwalifikacji. Co więcej formalne wymagania są często bardzo wysokie – dotyczą przede wszystkim konieczności posiadania odpowiedniego wykształcenia. Jednocześnie oferowane potencjalnym pracownikom warunki finansowe nie są bardzo często na poziomie rynkowym. Powoduje to sytuację, w której najwyższe kierownictwo organizacji nie musi posiadać w istocie żadnych kwalifikacji, a jedyną kompetencją – co należy przyznać uczciwie dosyć elitarną, tę do zwyciężania wyborów.

I wreszcie trzeci z kompleksu paradoksów, na których immanentną obecność
w działalności samorządów chciałbym zwrócić uwagę. Otóż w pewnym uproszczeniu można by tę kwestię roboczo nazwać „efektywnością kosztową a rebours”.  W gospodarce opartej
o wskaźnik zysku, efektywność użytych dla osiągnięcia efektu środków, bezpośrednio wskazuje na jakość podejmowanych przez decydentów decyzji. Krótko mówiąc, można dla celów analitycznych przyjąć w uproszczeniu, że lepsi menedżerowie są za takich uważani również, a często przede wszystkim dlatego, że dla osiągnięcia takiego samego efektu potrzebują mniejszych środków. Sprowadzając sprawę do środków pieniężnych – ten jest lepszy, a zatem w rynkowej hierarchii ważniejszy, kto wydaje mniej dla osiągnięcia takiego samego efektu. Czy tak jest w instytucjach publicznych ? Wydaje się, że tutaj ocena pozycji i kwalifikacji  jest często mierzona wskaźnikiem odwrotnym. Mniej znaczącym wskaźnikiem wydaje się być sam efekt, natomiast bezwzględnie o pozycji i ogólnej ocenie wójta, burmistrza, ministra czy starosty, bardzo często decyduje wielkość budżetu, który realizuje.

2. Na czym polega napięcie strategiczne?

W trzech wskazanych paradoksach napięcie związane z ich istnieniem w ramach organizacji znajduje w nieco innych strefach jej działalności. Pierwszy ze wskazanych wyżej specyficznych charakterystyk działalności samorządu jest raczej „zwrócone do wnętrza organizacji”. Dwa pozostałe natomiast są kwestiami, które – jak to ma miejsce
w szczególności w drugim przypadku – dotykają kwestii ustrojowych. I w tym sensie, choć
z punktu widzenia problemów samorządu jako organizacji mają nierzadko kapitalne znaczenie, należy je rozpatrywać przekraczając znacznie perspektywę organizacji.

A zatem niewystarczająca reprezentacja kobiet w najwyższych władzach wielu samorządów może stanowić jeden z powodów, dla których ich działalność bywa często określana przez klientów jako „bezduszna” – taka, w której nie odpowiada się na potrzeby klientów. Co ciekawe, wykonawcą takiego paradygmatów funkcjonowania usług samorządowych są najczęściej kobiety-urzędniczki. Czy zatem można powiedzieć, że będący w przewadze w ścisłym kierownictwie mężczyźni, kreują tę specyficzną kulturę organizacyjną wbrew predyspozycjom emocjonalnym wykonawczyń-urzędniczek? Czy
w takim razie praca, w której empatia, podejście indywidualne, skupienie na problemie, a nie procedurze staje się źródłem udręki pracujących w urzędach kobiet, a to z kolei prowadzi do ich wtórnego zobojętnienia? Trudno jednoznacznie odpowiedzieć i nie sposób w oparciu
o obserwacje odpowiedzieć na tak postawione zagadnienie badawcze. Być może poczynione przy opisie tego problemu założenia wcale nie są prawdziwe, a być może zbyt pochopne ?[1]

Kwestia wykształcenia, kompetencji i kwalifikacji wybieranych w trakcie demokratycznego głosowania samorządowców, którzy następnie decydują o losach nierzadko ogromnych budżetów jest kwestią niezwykle złożoną. Powodowane, w przypadku wyboru osoby o niewystarczających kwalifikacjach, napięcia w sposób bezpośredni dotyczą osób tworzących samorząd jako firmę. Oczywiście istnieje szereg „bezpieczników”, jak stosowane procedury, nadzór demokratycznie wybranej rady, nadrzędne instytucje kontrolne, media, które najczęściej pozwalają na uniknięcie spektakularnych wpadek, ale to niewielkie pocieszenie z punktu widzenia podatnika. W sytuacji, w której najwyższe kierownictwo jest obsadzone przez osoby niekompetentne istnieją dwa najczęściej spotykane sposoby radzenia sobie z tym organizacji. Obie taktyki są w podobnym stopniu dysfunkcyjne i sprowadzają się w istocie do „minimalizowania strat”. W pierwszym przypadku, otoczenie stara się neutralizować decyzje szefa poprzez piętrzenie problemów, wikłanie ich w biurokratyczny gąszcz procedur, wynajdywanie zagrożeń. Z pewnego punktu widzenia jest ona jednak dla organizacji korzystna. Jest bowiem reakcją, której istotą jest odpowiedź pracowników merytorycznych na działania, do których są nieprzekonani, które z ich perspektywy są szkodliwe i nieefektywne.
Działania takie mogą jednak prowadzić do reakcji zwrotnej, w której wybrany demokratycznie lider, który posiada legitymizację dla podejmowania działań i realizacji swojego programu, wpada w spiralę im posybilizmu. Bez wsparcia otoczenia nie rozwija się, nie potrafi przekonywać do swoich pomysłów innych, a następnie przestaje liczyć, że uda mu się wprowadzić korzystne zmiany, co z kolei prowadzi do kunktatorstwa i działań, których celem jest utrzymanie status quo.

Wreszcie problem trzeci, który wynika z ogromnego zróżnicowania jednostek samorządu terytorialnego. I chociaż ustawowo są zobowiązane do realizowania niemal tych samych zadań, to trudno porównać samorządy gminne choćby takich pomorskich miejscowości jak dla przykładu Bobowo, Starogard Gdański czy Gdańsk. Niestety marny poziom obywatelskiej świadomości i niski poziom naszego wyedukowania jako obywateli powoduje porównywanie organizacji, które – choć należą do jednej grupy, nie mogą być porównywane. Co gorsza, tego typu zwodniczym porównaniom ulegają sami samorządowcy i ich otoczenie, a przez to nie są oni oceniani za sprawność zarządzania swoimi organizacjami, a raczej przez pryzmat ich budżetów i wielkości. Oczywiście toczy się niemrawa, wewnątrzśrodowiskowa dyskusja,
w której tego typu niuansowanie miewa miejsce, ale zupełnie nie przebija się ona do dyskusji publicznej.

3. Jakie rozwiązanie proponuję ?

Najprościej na tak postawione pytanie byłoby odpowiedzieć – edukujmy społeczeństwo,
a światlejsi, bardziej świadomi obywatele będą wybierali lepszych reprezentantów. To jednak myślenie życzeniowe i choć dbałość o edukację obywatelską jest obowiązkiem przedstawicieli wszelkich szczebli władz, to jest to rozwiązanie pracochłonne i długotrwałe. Co więcej, wcale nie ma gwarancji, że poczynione założenie jest prawdziwe, a lepsza edukacja da gwarancję korzystniejszych wyborów.

Można również wprowadzić cenzusy, które w historii regulowały dostęp obywateli do korzystania z praw wyborczych. Można wyobrazić sobie sytuację, z którą mieliśmy do czynienia w historii, w której bierne prawo wyborcze byłoby przywilejem ludzi
o odpowiednim wykształceniu, doświadczeniu czy płci. Można również założyć, że ludzie
o odpowiednim poziomie zamożności stanowiliby u władzy gwarancję sięgania po nią nie dla osobistych korzyści, a dla sprawy. Trzeba jednocześnie podkreślić, że byłyby to rozwiązania łamiące zasady współczesnej demokracji przedstawicielskiej, a równocześnie dowód ogromnej naiwności.[2] Nie ma bowiem żadnych dowodów na to, że ludzie majętni są uczciwsi czy mniej nastawienia na osobisty sukces od osób o mniejszym majątku. Poza tym, samorząd, nie jest dzisiaj miejscem, w którym można się niezwykle wzbogacić. Podobna dyskusja toczy się obecnie w kwestiach szkolnictwa wyższego. Stawia się oto pytanie czy bardzo dobrze opłacani pracownicy naukowi uczelni dają gwarancję podniesieni jakości kształcenia
i tworzenia dorobku naukowego na światowym poziomie. Wydaje się, że sprawa jest nieco bardziej skomplikowana i wielowymiarowa.

Nie rezygnowałbym jednak z kwestii edukacyjnych. Otóż postulowałbym, a w tym roku rozpocznę 12 rok bycia radnym i 8 rok bycia członkiem zarządu powiatu, obowiązek szkolenia dla wszystkich wybieranych na swoje funkcje osób. Spośród katalogu dostępnych szkoleń, których jakość musiałaby być obiektywnie gwarantowana, każdy miałby obowiązek – w określonym interwale czasowym, ukończyć szkolenia obowiązkowe i fakultatywne – zgodne ze szczegółowymi zainteresowaniami. Część z nich powinna kończyć się egzaminami, z których nieuzyskanie pozytywnej oceny skutkowałoby np. zawieszeniem wypłacania diety radnego. Wszystkie powinny być finansowane na koszt samorządu.

[1] Emiliana R. Simon-Thomas, Are women more empathic than men?, Graeter Good Magazine, Czerwiec 2007,
https://greatergood.berkeley.edu/article/item/women_more_empathic_than_men

[2] Demokratyczne osadzenie władz samorządowych stanowi o ich mocnej legitymizacji, ale jednocześnie tworzy pewne ograniczenia: „Uwzględniając rosnącą świadomość swoich praw przez społeczeństwo lokalne,a co za tym idzie, żądanie od władz odpowiedzialności za efekty publicznegozarządzania lokalnego, należy stwierdzić, że właściwym modelem zarządzania w samorządzie terytorialnym jest model zarządzania responsywnego opartego na współrządzeniu. W modelu tym ogromne znaczenie mają takie przymioty zarządzania jak: przywództwo, partycypacja, partnerstwo, otwartość, transparentność, kompetencje, niezależność polityczna, społeczna wrażliwość, świadomość społecznej odpowiedzialności. Podstawą skutecznego wykonywania powierzonych gminom i powiatom przez państwo zadań jest zdolność tych jednostek do adaptacji do turbulentnego otoczenia. Sprawność szybkiego wprowadzania zmian w samorządach terytorialnych jest  częściowo paraliżowana przez demokratyczny styl podejmowania decyzji strategicznych i zbiurokratyzowany aparat sztabowy urzędników. Demokratyczny sposób podejmowania

decyzji ma też w tym wypadku swoją wartość przejawiającą się wzmożeniem akceptacji społecznej dla działań będących kompromisem pomiędzy interesami wszystkich członków społeczeństwa gminy lub powiatu jako całości. Chodzi bowiem o rodzaj strategicznego dopasowania czy spójności

strategicznej pomiędzy wszystkimi interesariuszami samorządu terytorialnego jako organizacji o stosunkowo nieostrych granicach oraz pomiędzy nimi a interesariuszami pozostającymi w bliższym i dalszym otoczeniu danej jednostki samorządowej.”, w: H.Gawroński, Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2010, s. 292.